תקציב 2027: המספרים הרשמיים לא מספרים את כל הסיפור

תקציב 2027 אמור היה להיות עוד דיון כלכלי שגרתי על סדרי עדיפויות, מקורות ושימושים.
בפועל, הוא מתפתח לאחד המבחנים הפיסקאליים המורכבים ביותר של ישראל בשנים האחרונות.
על פני השטח, ״מסמך הנומרטור״ של משרד האוצר מציג תמונה יחסית רגועה, עם עמידה כמעט מלאה במגבלת ההוצאה וגירעון שנראה נמוך מהיעד הקבוע בחוק, אלא שמתחת לשכבה הרשמית מסתתרת תמונה רחבה בהרבה, שבה חלק משמעותי מההתחייבויות הצפויות עדיין לא מופיע במספרים.

מהו הנומרטור ולמה הוא חשוב

לפני עשרה ימים פרסם משרד האוצר את מסמך הנומרטור, מסמך שמציג את המחויבויות התקציביות של הממשלה לשלוש השנים הקרובות, 2027, 2028 ו 2029, מטרת המסמך היא לבדוק האם ההתחייבויות העתידיות של הממשלה תואמות את מגבלות התקציב הקבועות בחוק, ובראשן מגבלת ההוצאה ויעד הגירעון.

במילים פשוטות, הנומרטור הוא כלי שמנסה לבדוק האם המדינה כבר התחייבה להוציא בעתיד יותר כסף ממה שמותר לה על פי החוק. לכן, כשמסמך כזה מציג לכאורה תמונה מאוזנת, יש לכך משמעות ציבורית וכלכלית. הוא משפיע על האופן שבו מתקבלות החלטות תקציביות, על היכולת של הממשלה להתחייב לתוכניות חדשות, ועל רמת האמון במסגרת הפיסקאלית של ישראל.

אלא שהבעיה המרכזית בתקציב 2027 היא לא רק מה שמופיע בנומרטור, אלא בעיקר מה שלא מופיע בו.

מקור: כלכליסט

 

התמונה הרשמית נראית רגועה

בהסתכלות ראשונית, הנתונים של האוצר אינם נראים דרמטיים, תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת 2027 עומדת על 673.5 מיליארד שקל, סכום שנמצא רק כ 100 מיליון שקל מעל מגבלת ההוצאה המותרת. 
במונחי תקציב מדינה, מדובר בפער זניח כמעט.

גם בצד הגירעון, התמונה הרשמית נראית נוחה יחסית, לפי המסמך, הגירעון בשנת 2027 צפוי לעמוד על 2.5% תוצר, שהם כ 61 מיליארד שקל.
הנתון הזה נמוך מהיעד שנקבע בחוק לשנת 2027, שעומד על 3.4% תוצר.

לכאורה, מדובר בתקציב שנמצא בשליטה, המדינה מוציאה מעט מעל המגבלה, הגירעון נמוך מהיעד, והמסגרת הפיסקאלית נראית יציבה, אבל זו בדיוק הנקודה שבה צריך לבדוק לעומק.

הפער מול התקופה שלפני המלחמה

כדי להבין את גודל השינוי, צריך לחזור לרגע לתכנון המקורי.
ביוני 2023, לפני המלחמה, ההערכה הייתה שתקציב 2027 יעמוד על 589.5 מיליארד שקל, כיום, התחזית עומדת על 673.5 מיליארד שקל. כלומר, מדובר בתוספת של כ 84 מיליארד שקל לעומת התכנון המקורי.

רוב התוספת הזו אינה מופנית לתקציבים אזרחיים כמו חינוך, בריאות, רווחה או תשתיות.
עיקר הגידול נובע מהוצאות ביטחון, ריבית ושיקום. זהו שינוי עמוק במבנה התקציב, משום שהוא משאיר למדינה פחות גמישות לתעדף השקעות אזרחיות ארוכות טווח.

גם בצד הגירעון נרשם שינוי משמעותי, ערב המלחמה, הגירעון המתוכנן לשנת 2027 עמד על 1.5% תוצר בלבד, כעת הוא מתוכנן לעמוד על 2.5% תוצר, פער של כ 20 מיליארד שקל.
המשמעות היא שהמלחמה לא רק הגדילה את ההוצאה, אלא גם שינתה את נקודת הפתיחה של ישראל לשנים הבאות.

התחייבויות שלא נכנסו לחישוב

הבעיה המרכזית במסמך הנומרטור היא שהוא כולל רק התחייבויות ודאיות על פי חוק.
זה נשמע סביר מבחינה חשבונאית, אך בפועל יש הוצאות שהסבירות שיתרחשו גבוהה מאוד, גם אם הן עדיין לא מעוגנות רשמית.

בין ההוצאות הללו נמצאים כספים קואליציוניים, הסכמי שכר עתידיים, תוספות למשרד הביטחון, הארכת הסכמים עם קופות החולים והרחבת מענקים לפצועי צה"ל.
אלו אינן הוצאות תאורטיות, חלקן כבר נמצאות בדיונים, חלקן נובעות ממבנה פוליטי קיים, וחלקן הן תוצאה ישירה של צרכים ביטחוניים וחברתיים שהתפתחו מאז המלחמה.

לכן, כאשר המסמך מציג התחייבויות ממשלתיות של 637 מיליארד שקל לשנת 2027, הוא מציג רק חלק מהתמונה, ההתחייבויות בפועל צפויות להיות גבוהות בהרבה.

הביטחון הוא מרכז הבור התקציבי

הסעיף המרכזי ביותר בחוסר הוודאות הוא תקציב הביטחון והסדר הציבורי.
לפי הנומרטור, ההוצאה בסעיף זה בשנת 2027 צפויה לעמוד על 150 מיליארד שקל, ולעלות עד 165 מיליארד שקל בשנת 2029.
זהו תקציב עצום, שכולל את מערכת הביטחון, המשטרה וגופי המודיעין, ומהווה כ 22% מסך התקציב הממשלתי.

אבל גם המספר הזה אינו משקף בהכרח את הצרכים בפועל, יש שלוש סוגיות מרכזיות שצפויות להגדיל את ההוצאה: מילואים, התעצמות ומענה לפצועי צה"ל.

במערך המילואים, בצה"ל מתמחרים 10 אלף חיילי מילואים לשנה בתוספת של 4 עד 7 מיליארד שקל בשנה. בדיוני התקציב של 2026 כבר נרשמו פערים גדולים בין האוצר לבין מערכת הביטחון סביב היקף ימי המילואים. אם התקציב הנוכחי משקף את הרף הנמוך, המשמעות היא שתיתכן תוספת תקציבית של כ 10 מיליארד שקל רק בסעיף הזה.

לצד זה נמצאת סוגיית ההתעצמות, בשלב זה לא הוכנסה תוספת תקציבית לשנים הבאות, למרות הדיונים סביב תוכנית בהיקף של 350 מיליארד שקל, שמתוכה כ 250 מיליארד שקל צפויים להיות תקציביים. בחלוקה שנתית, מדובר בפוטנציאל לתוספת של כ 25 מיליארד שקל.

גם סוגיית פצועי צה"ל צפויה להכביד על התקציב, ועדת מור יוסף העריכה את העלות בכ 2.5 מיליארד שקל לשנה, בתוספת של כחצי מיליארד שקל בשנה הראשונה. זהו סעיף חברתי וביטחוני כאחד, והוא משקף את המחיר המתמשך של המלחמה גם אחרי סיום הלחימה הישירה.

לא רק ביטחון

לצד הביטחון, קיימות התחייבויות נוספות שאינן מקבלות ביטוי מלא בנומרטור, הכספים הקואליציוניים, אם הרכב הממשלה יהיה דומה לזה הנוכחי, עשויים להגיע לכ 5 מיליארד שקל. הסכמי שכר עם הסתדרות המורים ועם הסתדרות הרופאים מוערכים בכ 5.5 מיליארד שקל לכל התקופה, ובכמיליארד שקל בשנה.

בנוסף, הסכם הייצוב עם קופות החולים, שהוארך לשנת 2026 בעלות של 1.5 מיליארד שקל, עשוי להיות מוארך בשנה נוספת. במקרה כזה מדובר בתוספת של עוד כ 1.5 מיליארד שקל לתקציב 2027.

כל סעיף בפני עצמו אולי נראה ניתן לניהול, אך יחד הם יוצרים תמונה שונה לחלוטין מזו שמופיעה במסמך הרשמי.

הפער האמיתי: כ 45 מיליארד שקל

כאשר מחברים את ההתחייבויות שלא נכללו בנומרטור, הפער האמיתי בתקציב 2027 מגיע לכ 45 מיליארד שקל, במקום התחייבויות של 637 מיליארד שקל, ההוצאה בפועל עשויה להתקרב לכ 718 מיליארד שקל.

גם הגירעון משתנה בהתאם, במקום כ 61 מיליארד שקל, הגירעון עלול להגיע לאזור של 105 מיליארד שקל. במונחי תוצר, לא מדובר עוד בגירעון של 2.5%, אלא בכ 4.7%.

זהו כבר סיפור אחר לגמרי, גירעון כזה מציב אתגר משמעותי בפני הממשלה הבאה, במיוחד לאחר תקופה שבה יחס החוב לתוצר נמצא במגמת עלייה. ללא פעולה משמעותית, ישראל תתקשה לחזור למסלול פיסקאלי שמייצב את החוב ומחזיר את המשק לנקודת איזון.

המשמעות הכלכלית הרחבה

תקציב 2027 לא יהיה רק תקציב של מספרים, אלא תקציב של הכרעות.
הממשלה הבאה תידרש לבחור בין ריסון חד בתקציבי הביטחון, קיצוצים בתקציבים אחרים, הגדלת הכנסות המדינה, או שילוב של שלושת הכלים הללו.

האתגר גדול עוד יותר משום שהתחזיות לשנת 2027 עדיין כוללות צמיחה גבוהה יחסית, בטווח של 4.4% עד 5.5%. במצב רגיל, צמיחה כזו הייתה אמורה להקל על ניהול התקציב, אבל כאשר ההתחייבויות צומחות מהר יותר מהמסגרת, גם צמיחה גבוהה לא בהכרח מספיקה כדי לפתור את הבעיה.

מעבר לשנת 2027, גם השנים 2028 ו 2029 כוללות התחייבויות נוספות, בשנת 2028 צפוי הסכם שכר עם ההסתדרות הכללית בעלות אפשרית של כ 2 מיליארד שקל בשנה. צפויה גם תוכנית רב שנתית חדשה למערכת ההשכלה הגבוהה, שהיסטורית משקפת עלות ממוצעת של כ 1.3 מיליארד שקל בשנה, וכן החלטה אפשרית על הצטרפות מחודשת לתוכנית הורייזן בעלות שנתית של כ 1.1 מיליארד שקל.

לכן, האתגר אינו חד פעמי. מדובר במבנה הוצאות חדש, כבד ומתמשך.

התמונה אינה משקפת

הנומרטור של משרד האוצר מציג תמונה מסודרת יחסית של תקציב 2027, אך הוא אינו משקף את מלוא ההתחייבויות שכבר מרחפות מעל המסגרת התקציבית. על פני השטח, ההוצאה קרובה למגבלה והגירעון נמוך מהיעד. בפועל, כאשר מוסיפים את סעיפי הביטחון, המילואים, ההתעצמות, פצועי צה"ל, הכספים הקואליציוניים, הסכמי השכר והבריאות, מתקבלת תמונה פיסקאלית כבדה בהרבה.

הנקודה המרכזית היא שתקציב 2027 צפוי להיות מבחן אמיתי לאחריות הכלכלית של הממשלה הבאה. המספרים הרשמיים עדיין מאפשרים להציג יציבות, אבל מספרי האמת מצביעים על בור עמוק בעשרות מיליארדי שקלים. כדי להתמודד איתו, ישראל תצטרך לקבל החלטות לא פופולריות, אך הכרחיות, סביב סדרי עדיפויות, הוצאות, הכנסות והמשך ניהול החוב.